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随着互联网平台之间竞争日益加剧，互联网领域“二选一”问题再次引发各方关注。11月5日，国家市场监管总局在杭州召开规范网络经营活动行政指导座谈会，召集京东、快手、美团、拼多多、苏宁、阿里巴巴、云集等27家平台企业参会，对互联网领域“二选一”问题作出表态。
数字经济蓬勃发展，平台经济成为当前应用最广、影响最大的新经济形态。一批快速崛起的互联网平台在大幅提升资源配置效率的同时，也在一些领域因一家独大的市场地位及不当的市场竞争行为带来不少治理难题。从国际到国内，“规制平台垄断”的呼声日益高涨。为此，需深刻洞察互联网平台的垄断现象、内因和痛点，在借鉴经验的基础上，敦促互联网平台市场有序竞争。
屡见报端：超级平台“瓜分”互联网行业
互联网历经几番浪潮洗礼，从自由竞争发展出垄断竞争，在一些细分市场甚至已出现寡头垄断现象。垄断集中在搜索引擎、即时通信、电子商务和第三方网上支付4个领域。互联网领域的垄断行为主要是滥用市场支配地位，具体表现有捆绑搭售、限定交易和拒绝交易以及歧视性垄断等，此外也出现了缔结垄断协议的垄断行为。
在我国电子商务蓬勃发展的环境下，电商平台的垄断化趋势愈加显著。阿里巴巴和腾讯的市值相继突破4000亿美元，加上市值已突破500亿美元的百度、京东、滴滴等平台，我国已全面迈入超级网络平台主导的新阶段。个别平台在即将成为全球性超级网络平台之际，其在国内市场的不规范竞争呈现出愈演愈烈的态势，频频出现要求商家“二选一”、签订“独家合作”、搞“数据垄断”等行为，不仅阻碍了中小企业的发展经营、降低了中小企业活力，更影响了整个行业的健康发展。
例如，凭借与国际唱片公司合作，音乐市场出现版权一家独大的垄断局面。2019年1月起，国家市场监督管理总局反垄断局开始调查腾讯音乐与环球、华纳、索尼三大国际唱片公司等签署的音乐版权独家授权协议是否违反《反垄断法》。国家市场监管总局认为，腾讯音乐通过长期独占三大唱片公司和其他音乐公司的独家版权，以限制网易云音乐、阿里巴巴的虾米音乐和中国移动的咪咕音乐等竞争对手，获取全球最受欢迎和最有价值的音乐资源，可能损害了市场竞争公平。
互联网领域垄断对网络经济的侵害，体现在网络经济活动自由权和用户自由选择权的被侵害。行业垄断干扰了公平竞争秩序，将本应统一、开放的互联网市场分割为彼此封闭、互不联系的条块结构，妨碍了自由开放、统一市场的形成，阻碍了市场竞争机制建立与完善。反垄断的目的不是打击少数龙头企业，而是反对滥用垄断力量的行为；重要的不是惩罚，而是发挥反垄断的威慑力，使处于垄断地位的企业不敢滥用垄断力量。
秉要执本：互联网反垄断的痛点与难点
目前，我国互联网行业多个细分领域的超级网络平台垄断局面迅速形成并不断强化。一些超级网络平台作为新一代信息基础设施，集私权力和公权力于一体，所拥有的权力与承担的责任已超出企业原有边界。平台权力滥用、平台责任泛化引发的平台与政府、平台与用户、平台与社会、平台与平台间冲突不断。一些冲突直接损害用户基本权利，破坏市场公平竞争，恶化行业创业创新环境，损害社会利益、公共利益和政府形象，给传统治理模式带来前所未有的冲击。
互联网平台是以互联网为介质，向消费者提供信息和便利服务的商业平台，具有无国界性、无限扩展性和隐蔽性等特点。与传统平台相比，互联网平台具有高效、便捷、低交易成本的显著优势。随着愈加多元的市场主体通过互联网平台扩展商业活动，网络交易量逐年递增，违法行为也大量涌现，这给反垄断界定和监管执法带来不小的挑战。
面对平台新经济、新业态发展过程中垄断行为复杂化的趋势，《反不正当竞争法》和《反垄断法》作为基础法律提供了基本准则，《电子商务法》提供了细分领域执法和判定依据。但互联网平台反垄断监管机制设计及执法实践中依然存在不少制度障碍，体系有待进一步完善，例如，相关市场界定有待改进、市场支配地位认定不足以及法律责任制度有待完善等。
他山之石：海外互联网平台反垄断经验
1.欧盟委员会：对互联网行业市场的细分
互联网行业双边市场、网络外部性等特点，使得传统的反垄断法在互联网领域的适用性面临巨大的挑战，互联网行业市场支配行为的界定更为复杂。关于相关市场的界定问题，欧盟委员会将互联网行业分为3个基本市场：互联网接入服务市场、付费内容服务市场和广告市场，并根据不同的收入模式对这3个基本市场进行进一步细分。
早在2007年，欧盟调查Google并购广告管理技术公司DoubleClick案件过程中，欧盟委员会对广告市场进行了划分，将其细分为在线广告市场和离线广告市场。欧盟委员会在2011年微软收购Skype案件的判定过程中，则把互联网接入服务市场细分为消费者互联网通信服务市场与企业互联网通信软件服务市场。市场的不断细分与界定，能有效帮助监管机构对垄断情况进行更精准的判断。
2.美国：反垄断立法的不断进化
美国反垄断立法已有上百年的历史，最早可追溯至1890年颁布的《谢尔曼法》和1914年颁布的《联邦贸易委员会法》及《克莱顿法》，美国国会和政府认为这些反垄断法仍然适用如今的互联网行业。但鉴于互联网高科技行业重视技术创新的特点，美国政府在反垄断执法时对政策目标适当进行了调整，从原来的保护消费者和促进市场有效竞争转向更加强调保护创新。
在总结多年执法经验的基础之上，美国司法部和联邦贸易委员会2010年联合发布了修订版的《横向合并指南》以指导并购交易反垄断审查，其突出特点之一是降低了相关市场界定的重要性，增加了对并购交易是否会减少创新的影响分析，足见对保护创新的高度重视。
3.其他国家：创新与灵活的垄断审查
在垄断行为审查环节，日本越过相关市场界定和滥用市场支配地位认定步骤，直接以禁止滥用相对优势地位条款进行高效监管，法律课征金制度、宽恕制度等法律责任制度设计也具广泛适用性。德国则采用结构主义理论对市场支配地位进行认定，结合特定情形判断，若行为产生的正面效应大于其限制竞争的负面效应，则不认定为违法。
多方发力：互联网平台反垄断的对策建议
1.网络平台：肩负社会责任与应尽义务
人民网曾于2018年8月发表评论文章《网络平台不能只有“资本思维”》指出，再大的企业也是消费者用脚投票投出来的，失去了对生命安全和公共利益的敬畏，网络平台的用户规模再庞大、商业模式再讨巧、算法分配再新颖，也终将行之不远。
随着各种新业态新经济形式的迅速崛起和壮大，单靠政府很难建立密不透风的风险控制体系，需要互联网企业加强自律，承担起相应的社会责任。
2.监管部门：制定政策，严格监管，执法到位
2017年9月由互联网实验室发布的《中国超级电商平台竞争与垄断研究报告》提到，相关机构应主动执法，严肃对待垄断案件的事前、事中和事后审查，积极响应相关投诉、举报等案件，并通过严谨、科学、细致的立案调查给出公平、公开、公正的判定。其次，应对《反不正当竞争》和《反垄断法》进行细化，并根据垄断新形势进行及时修订。最后，政府应探索建立社会协同治理体系，将行业协会监管、企业自律和民众监督纳入治理体系中，强力规制垄断。
3.用户：提高法律修养，覆行社会监督
《中国超级电商平台竞争与垄断研究报告》还指出，当前公众对反垄断法的认知度和关注度普遍偏低。尤其是消费者和中小企业对反垄断知识及垄断事件关注的不足无疑将助长垄断者嚣张气焰。因此，政府首要任务就是加大反垄断法普法宣传力度，充分利用好社会监督功能．当互联网平台已经具备了巨大的权力，如何监督这种权力就成为眼下的重要问题。如何更多地给公民赋权，让公民参与对大平台的监督，是一个重要的方向。
治理互联网平台垄断问题是一件极具挑战性的工作，平台行为的复杂化导致对垄断行为的观察、判断与界定愈发困难。另一方面，治理好互联网平台垄断问题对网络社会的发展极具意义，监管过于宽松不利于市场的多样化、对网络社会安全形成隐患；矫枉过正则可能对网民的网络生活、乃至网络秩序等方面带来影响。互联网平台反垄断，可谓任重而道远。
（作者单位：人民网新媒体智库）
责编/魏艳华
《中国报业》杂志2019年12月（上）P48 -49
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